Wprowadzenie (Overview)

Unia Europejska zakończyła wieloletnie prace nad reformą zasad koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dla polskich przedsiębiorstw wysyłających pracowników do Niemiec zmiany dotyczą przede wszystkim warunków pozostania w polskim systemie ubezpieczeń społecznych, dokumentu A1, wcześniejszego zgłaszania pracy za granicą oraz osób wykonujących pracę w dwóch lub większej liczbie państw. Szczególne znaczenie reforma może mieć dla branży budowlanej, montażowej i instalacyjnej. Nie oznacza to jednak, że od jesieni 2026 r. każda polska firma musi natychmiast zmienić zasady delegowania. Najistotniejsze nowe przepisy dotyczące ustalania właściwego ustawodawstwa i procedury A1 mają być stosowane dopiero po upływie 24 miesięcy od wejścia nowelizacji w życie. Do tego czasu zasadniczo pozostaje aktualny dotychczasowy system, przy czym reforma zawiera również rozbudowane przepisy przejściowe. Zmiana jest jednak istotna biznesowo już teraz. Przedsiębiorstwa, których model działalności opiera się na regularnym wysyłaniu pracowników do Niemiec, rekrutacji bezpośrednio przed wyjazdem, rotacji zespołów pomiędzy budowami albo równoległej pracy w kilku państwach, powinny odpowiednio wcześniej zweryfikować, czy obecny model pozostanie możliwy po rozpoczęciu stosowania nowych regulacji.

Reforma koordynacji zabezpieczenia społecznego – co właściwie zostało zmienione?

Podstawę unijnego systemu ustalania właściwego ustawodawstwa stanowią obecnie przede wszystkim rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dalej jako „rozporządzenie nr 883/2004”, oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia nr 883/2004, dalej jako „rozporządzenie nr 987/2009”. Rada Unii Europejskiej 28 września 2026 r. ostatecznie przyjęła rozporządzenie zmieniające oba akty. Reforma obejmuje nie tylko delegowanie, lecz również m.in. świadczenia dla bezrobotnych, świadczenia z tytułu opieki długoterminowej, świadczenia rodzinne oraz dostęp osób nieaktywnych zawodowo do określonych świadczeń. Z punktu widzenia przedsiębiorcy prowadzącego działalność transgraniczną najważniejsze są jednak zmiany dotyczące art. 12 i 13 rozporządzenia nr 883/2004 oraz odpowiadających im przepisów wykonawczych. Końcowy tekst legislacyjny PE-CONS 29/26 rozstrzyga również kwestię wejścia aktu w życie. Zgodnie z art. 3 rozporządzenie zmieniające ma wejść w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Taką samą informację podaje aktualny komunikat Rady. Dopiero data publikacji pozwoli więc ustalić konkretną datę wejścia w życie i obliczyć od niej przewidziane w reformie okresy 24 miesięcy.

Najważniejsze zmiany nie zaczną obowiązywać od razu

To rozróżnienie jest kluczowe. Samo wejście nowelizacji w życie nie będzie równoznaczne z natychmiastowym stosowaniem nowych zasad delegowania. Nowe brzmienie art. 12 rozporządzenia nr 883/2004 ma być stosowane po upływie 24 miesięcy od wejścia rozporządzenia zmieniającego w życie. Po tym samym okresie mają zacząć być stosowane m.in. nowe art. 14 ust. 1, 1a, 3, 5a, 10 i 12, art. 15, art. 16 ust. 1-3 i 5, art. 19a, art. 20 ust. 3 i 4 oraz załączniki 5 i 6 rozporządzenia nr 987/2009. Część innych zmian rozporządzenia wykonawczego będzie natomiast stosowana już od wejścia nowelizacji w życie. Reforma przewiduje ponadto szczególną ochronę stanów istniejących. W odniesieniu do art. 12 dotychczasowa wersja tego przepisu będzie nadal stosowana do pracowników wysłanych do innego państwa oraz osób samozatrudnionych podejmujących tam podobną działalność przed datą rozpoczęcia stosowania nowego art. 12, czyli przed upływem wspomnianych 24 miesięcy. Dla innych przypadków objętych Tytułem II przewidziano odrębny, znacznie dłuższy mechanizm przejściowy, do którego wrócimy przy pracy w kilku państwach. Dlatego przedsiębiorca planujący delegowanie pracowników do Niemiec w 2026 lub 2027 r. nie powinien automatycznie stosować nowych przesłanek tylko dlatego, że reforma została już uchwalona. Jednocześnie przedsiębiorstwo planujące projekty wieloletnie, rozwój działalności zagranicznej albo model stałej rotacji pracowników powinno analizować także regulacje przyszłe. Decyzje kadrowe podejmowane dzisiaj mogą bowiem wpływać na możliwość kontynuowania tego modelu po rozpoczęciu stosowania nowych przepisów.

A1 nie decyduje o tym, czy pracownik jest „delegowany” we wszystkich znaczeniach tego pojęcia

Jednym z najczęstszych nieporozumień w działalności transgranicznej jest traktowanie dokumentu A1 jako uniwersalnego potwierdzenia prawidłowości pracy pracownika w Niemczech. Zaświadczenie A1 służy przede wszystkim potwierdzeniu, ustawodawstwo którego państwa w zakresie zabezpieczenia społecznego znajduje zastosowanie do danej osoby. ZUS wskazuje wprost, że A1 potwierdza podleganie określonemu ustawodawstwu zabezpieczenia społecznego, a w przypadku zachowania polskiego ustawodawstwa oznacza to zasadniczo opłacanie składek w Polsce. Nie oznacza to jednak automatycznie, że spełnione są wszystkie obowiązki wynikające z niemieckiego prawa pracy, prawa o delegowaniu pracowników, prawa dotyczącego płacy minimalnej, czasu pracy albo ewentualnego użyczania pracowników. Przykładowo niemiecka ustawa o delegowaniu pracowników – Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG) – przewiduje stosowanie wobec pracowników zagranicznych określonych niemieckich warunków zatrudnienia. Niezależnie od A1 mogą również istnieć obowiązki zgłoszeniowe wobec niemieckiej administracji celnej, wynikające m.in. z § 16 Mindestlohngesetz albo z § 18 AEntG. W praktyce oznacza to, że można mieć prawidłowo wydane A1 i jednocześnie naruszać inne obowiązki niemieckie. Możliwa jest również sytuacja odwrotna: prawidłowe wykonanie obowiązków związanych z niemieckim prawem pracy nie przesądza jeszcze, że pracownik powinien podlegać polskiemu systemowi ubezpieczeń społecznych. Dla przedsiębiorstwa prowadzącego działalność w Niemczech te reżimy powinny być analizowane równolegle, a nie zamiennie. Szczególnego znaczenia nabiera to wtedy, gdy polski przedsiębiorca formalnie realizuje w Niemczech umowę o dzieło lub umowę podwykonawczą, natomiast sposób organizacji pracy może wskazywać na udostępnianie personelu niemieckiemu kontrahentowi. Problem granicy pomiędzy Werkvertrag a Arbeitnehmerüberlassung w Niemczech oraz konsekwencje błędnej kwalifikacji tego modelu zostały szerzej omówione w odrębnym artykule. Jeszcze szerszej analizy wymaga sytuacja pracowników będących obywatelami państw trzecich, np. obywatelami Ukrainy legalnie zatrudnionymi w Polsce. Ustalenie właściwego ustawodawstwa zabezpieczenia społecznego i uzyskanie A1 nie rozstrzygają bowiem odrębnych wymogów związanych z prawem pobytu i dopuszczalnością wykonywania pracy w Niemczech. Aktualny problem wizy Vander Elst przy delegowaniu pracowników z państw trzecich do Niemiec omawiamy osobno.

Delegowanie pracowników do Niemiec na podstawie art. 12 rozporządzenia nr 883/2004

Podstawowym wyjątkiem od zasady podlegania systemowi zabezpieczenia społecznego państwa, w którym praca jest faktycznie wykonywana, jest art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004. Obecnie pracownik wykonujący pracę w jednym państwie członkowskim na rzecz pracodawcy normalnie prowadzącego tam działalność może, po wysłaniu przez tego pracodawcę do pracy w drugim państwie, pozostać objęty systemem państwa wysyłającego, jeżeli przewidywany okres pracy nie przekracza 24 miesięcy oraz pracownik nie został wysłany w celu zastąpienia innej osoby delegowanej. Dla polskiej firmy budowlanej realizującej kontrakt w Niemczech może to oznaczać zachowanie polskiego ustawodawstwa ubezpieczeniowego. Nie wynika to jednak wyłącznie z faktu posiadania siedziby w Polsce. Znaczenie ma zarówno sytuacja konkretnego pracownika, jak i rzeczywista działalność pracodawcy w państwie wysyłającym.

Trzy miesiące wcześniejszego podlegania polskiemu ustawodawstwu – ważne doprecyzowanie

Jednym z najczęściej eksponowanych elementów reformy jest wprowadzenie okresu trzech miesięcy wcześniejszego podlegania ustawodawstwu państwa wysyłającego. Wymaga to jednak precyzyjnego wyjaśnienia. Obecne brzmienie art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 pozwala objąć art. 12 ust. 1 także osobę zatrudnioną właśnie w celu jej wysłania do innego państwa, jeżeli bezpośrednio przed rozpoczęciem zatrudnienia podlegała już ustawodawstwu państwa, w którym pracodawca ma siedzibę. Sam przepis nie określa obecnie konkretnego okresu. Komisja Administracyjna ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w decyzji nr A2 z 12 czerwca 2009 r. przyjęła, że okres co najmniej jednego miesiąca można co do zasady uznać za spełniający tę przesłankę, natomiast okres krótszy wymaga indywidualnej oceny. Takie podejście prezentuje również ZUS w aktualnych materiałach dotyczących A1. Nowelizacja zmienia ten mechanizm. W przypadku osoby rekrutowanej z zamiarem wysłania jej do innego państwa członkowskiego nowe brzmienie art. 14 ust. 1 wymaga, aby przez co najmniej trzy miesiące bezpośrednio przed rozpoczęciem zatrudnienia osoba ta podlegała już ustawodawstwu państwa, w którym pracodawca ma siedzibę. Nie jest to zatem po prostu zasada, że „pracownik musi pracować trzy miesiące w polskiej firmie przed delegowaniem”. Przepis stanowi o podleganiu ustawodawstwu państwa wysyłającego, a nie o trzymiesięcznym stażu u konkretnego pracodawcy. Jednocześnie regulacja dotyczy wprost szczególnej sytuacji osoby rekrutowanej w celu jej wysłania. To rozróżnienie będzie miało szczególne znaczenie w przedsiębiorstwach, które pozyskują pracowników bezpośrednio przed rozpoczęciem projektu zagranicznego. Model polegający na zawarciu umowy o pracę tuż przed wyjazdem do Niemiec nie może być oceniany wyłącznie poprzez datę zawarcia tej umowy. Konieczne będzie ustalenie wcześniejszej sytuacji ubezpieczeniowej pracownika oraz podstawy, na której pozostawał on objęty polskim ustawodawstwem.

Dwadzieścia cztery miesiące i nowa dwumiesięczna przerwa

Reforma nie usuwa zasadniczego limitu 24 miesięcy z art. 12. Nowe brzmienie przepisu nadal przewiduje możliwość pozostania w systemie państwa wysyłającego, jeżeli przewidywany okres pracy za granicą nie przekracza 24 miesięcy. Nowością jest jednak art. 14 ust. 1a rozporządzenia nr 987/2009. Jeżeli dana osoba wykonywała działalność w określonym państwie członkowskim na podstawie art. 12 przez łącznie 24 miesiące, przy czym przerwy pomiędzy okresami nie przekraczały dwóch miesięcy, ponowne zastosowanie art. 12 w stosunku do tej osoby i tego państwa będzie możliwe zasadniczo dopiero po upływie co najmniej dwóch miesięcy od zakończenia poprzedniego okresu. W szczególnych okolicznościach nadal możliwe będzie porozumienie wyjątkowe na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 883/2004. Dla przedsiębiorstwa oznacza to, że sam podział długiego projektu na kolejne formalne okresy nie będzie wystarczał do rozpoczęcia nowego cyklu delegowania tej samej osoby. Znaczenie tej regulacji szczególnie dobrze widać przy wieloletnich inwestycjach budowlanych. Jeżeli firma realizuje kolejne kontrakty w Niemczech i utrzymuje stały zespół pracowników, analiza nie powinna ograniczać się do długości pojedynczej umowy z niemieckim kontrahentem. Istotna może być cała sekwencja aktywności danego pracownika w Niemczech.

Zastępowanie pracowników – nowy wyjątek trzeba czytać razem z dotychczasowym orzecznictwem

Nowe brzmienie art. 12 zawiera również istotną regulację dotyczącą zastępowania osób wykonujących projekt. Z jednej strony pozostaje zasada, zgodnie z którą osoba nie może być wysyłana po prostu w miejsce innego pracownika albo osoby samozatrudnionej objętej art. 12. Z drugiej strony nowy ust. 3 przewiduje, że jeżeli osoba objęta art. 12 ust. 1 albo 2 nie ukończy pracy lub działalności w państwie przyjmującym i zostanie zastąpiona inną osobą, osoba zastępująca może nadal podlegać ustawodawstwu państwa wysyłającego, jeżeli łączny okres wykonywania tej pracy lub działalności przez wszystkie zainteresowane osoby nie przekracza 24 miesięcy i spełnione są pozostałe warunki art. 12. Nowy przepis trzeba jednak zestawić z dotychczasową wykładnią zakazu zastępowania przyjętą przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z 6 września 2018 r. w sprawie C-527/16, Alpenrind i in., ECLI:EU:C:2018:669, Trybunał uznał, że pojęcie zastąpienia obejmowało również sytuację, w której kolejnego pracownika wysyłał inny pracodawca. Trybunał podkreślił ponadto, że powtarzalne wykorzystywanie pracowników delegowanych do obsadzania tego samego stanowiska nie odpowiadało konstrukcji art. 12 ust. 1 w analizowanym wówczas stanie prawnym. Reforma wprowadza jednak do art. 12 nowy ust. 3, którego w stanie prawnym ocenianym w sprawie Alpenrind nie było. Nie można więc ani mechanicznie przenosić wszystkich wniosków z tego wyroku na nową regulację, ani przyjmować, że nowy ust. 3 generalnie legalizuje dowolną, zaplanowaną rotację personelu. Kluczowe będzie ustalenie, czy rzeczywiście występuje sytuacja zastąpienia osoby, która nie ukończyła pracy lub działalności, jaki jest łączny okres aktywności wszystkich zainteresowanych osób oraz czy spełnione są pozostałe przesłanki art. 12. W przedsiębiorstwie realizującym budowę w Niemczech nie wystarczy zatem ocena pojedynczego harmonogramu personalnego. Znaczenie może mieć cały model obsady projektu oraz to, czy kolejne osoby przejmują niezakończoną pracę w granicach nowego art. 12 ust. 3, czy też rzeczywisty model przybiera charakter kolejnych następujących po sobie okresów wykonywania tej samej pracy przez delegowanych pracowników.

A1 przed rozpoczęciem pracy – istotna zmiana organizacyjna

Jedną z najbardziej praktycznych zmian reformy jest odejście od modelu, w którym przedsiębiorca może traktować uzyskanie A1 po rozpoczęciu pracy jako normalny element procesu. Nowy art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 przewiduje, że w przypadku art. 12 pracodawca powinien przed rozpoczęciem działalności w innym państwie poinformować właściwą instytucję państwa, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, oraz wystąpić o odpowiednie zaświadczenie. Jeżeli zaświadczenie nie zostanie wydane natychmiast, instytucja powinna wygenerować automatyczne potwierdzenie otrzymania wniosku. Dokument ten ma stanowić dowód, że obowiązek poinformowania instytucji został wykonany. Informacja ma być następnie udostępniana także właściwej instytucji państwa, w którym wykonywana jest praca. To zmienia znaczenie procesu A1 z punktu widzenia organizacji przedsiębiorstwa. Przy projektach rozpoczynanych w krótkim terminie kwalifikacja ubezpieczeniowa pracownika nie powinna być ostatnim etapem przygotowań wykonywanym już po jego przyjeździe do Niemiec. Powinna zostać powiązana z rekrutacją, planowaniem obsady projektu i decyzją o terminie rozpoczęcia pracy. Jednocześnie bardzo ważne jest ograniczenie skutków naruszenia tego obowiązku. Motyw 40b reformy jednoznacznie wskazuje, że brak wcześniejszego poinformowania instytucji albo niewystąpienie o zaświadczenie nie powoduje automatycznie zmiany właściwego ustawodawstwa. Państwo właściwe dla zabezpieczenia społecznego nadal musi zostać ustalone zgodnie z normami kolizyjnymi Tytułu II rozporządzenia nr 883/2004. Nie oznacza to jednak, że obowiązek ma charakter wyłącznie porządkowy. Motyw 13c przewiduje możliwość stosowania przez państwa członkowskie, zgodnie z ich prawem krajowym, proporcjonalnych środków wobec pracodawcy lub zainteresowanej osoby za niewykonanie obowiązku wcześniejszego poinformowania i wystąpienia o zaświadczenie. Reforma rozdziela więc dwie kwestie: konsekwencje naruszenia obowiązku proceduralnego oraz samą kwalifikację właściwego systemu zabezpieczenia społecznego. Nowe przepisy nie eliminują również całkowicie możliwości późniejszego wydania zaświadczenia ze skutkiem odnoszącym się do wcześniejszego okresu. Jeżeli pracownik wykonuje działalność bez zaświadczenia, a nie zachodzi wyjątek od obowiązku jego uzyskania, instytucja państwa wykonywania pracy będzie mogła zwrócić się do instytucji państwa potencjalnie właściwego. Jeżeli ta nie odpowie w ciągu 35 dni roboczych, instytucja pytająca może procedować tak, jakby zaświadczenia nie wydano. Później wydane zaświadczenie może jednak, gdy jest to właściwe, wywołać skutek wsteczny. Dla przedsiębiorcy oznacza to przede wszystkim wzrost znaczenia jakości i spójności danych przekazywanych przy wniosku o A1. Harmonogram pracy, dane dotyczące miejsca wykonywania usług, informacje o działalności przedsiębiorstwa w Polsce oraz rzeczywisty model projektu nie powinny wzajemnie sobie przeczyć.

Podróż służbowa bez obowiązkowego A1? Nowy wyjątek trzeba rozumieć ostrożnie

Reforma po raz pierwszy wprowadza do rozporządzenia nr 987/2009 definicję business trip. Jest nią ograniczona w czasie aktywność pracownika albo osoby samozatrudnionej związana z interesem gospodarczym pracodawcy lub tej osoby, ale z wyłączeniem świadczenia usług i dostawy towarów. Przepis przykładowo wymienia udział w spotkaniach biznesowych, wydarzeniach kulturalnych i naukowych, konferencjach, seminariach oraz szkoleniach. W przypadku takiej podróży nie będzie stosowany wynikający z nowego art. 15 ust. 1 obowiązek wcześniejszego informowania instytucji i występowania o zaświadczenie. Nie oznacza to jednak, że „podróże służbowe zostają wyłączone z systemu zabezpieczenia społecznego”. Wyjątek ma charakter przede wszystkim proceduralny. Nie tworzy odrębnego państwa właściwego ani nie pozwala swobodnie nazwać podróżą biznesową każdego krótkiego wyjazdu. Przykładowo wyjazd prezesa albo project managera do Niemiec na negocjacje dotyczące przyszłego kontraktu może mieścić się w pojęciu business trip. Inaczej należy natomiast podchodzić do pracownika technicznego, który jedzie na dwa dni do klienta i w tym czasie montuje urządzenie, wykonuje naprawę albo świadczy usługę objętą kontraktem. Sama krótka długość pobytu nie przekształca świadczenia usługi w podróż biznesową w rozumieniu nowego przepisu.

Unijnej business trip nie można utożsamiać z niemieckimi wyjątkami od AEntG

Dodatkową komplikacją jest to, że niemieckie prawo pracy posługuje się własnymi konstrukcjami dotyczącymi krótkich aktywności. Przykładowo § 35 AEntG przewiduje szczególne zasady dla określonych czynności wykonywanych bez świadczenia w Niemczech usług lub robót na rzecz osoby trzeciej, takich jak prowadzenie rozmów i negocjacji, sporządzanie ofert lub zawieranie umów, udział jako odwiedzający w targach, konferencjach czy sympozjach, tworzenie niemieckiej części przedsiębiorstwa albo określone szkolenia wewnątrzgrupowe. Niemiecki przepis zawiera przy tym własne limity czasowe – nie więcej niż 14 dni nieprzerwanie i nie więcej niż 30 dni w okresie dwunastu miesięcy. Zakres § 35 AEntG i nowego unijnego pojęcia business trip wykazuje podobieństwa, ale oba przepisy należą do różnych reżimów prawnych i służą innym celom. Nie można zatem przyjąć, że brak konieczności wcześniejszego występowania o A1 automatycznie oznacza brak niemieckich obowiązków pracowniczych albo odwrotnie.

Wyjazd do trzech dni – wyjątek, który nie obejmie branży budowlanej

Nowelizacja przewiduje również, że obowiązek wcześniejszego poinformowania instytucji oraz wystąpienia o zaświadczenie zasadniczo nie będzie miał zastosowania do aktywności trwającej łącznie nie więcej niż trzy kolejne dni pracy w okresie 30 kolejnych dni. Ponownie jest to wyjątek od obowiązku proceduralnego, a nie generalne wyłączenie krótkich prac spod przepisów o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Dla polskich przedsiębiorstw działających w Niemczech szczególnie istotne jest jednak to, że wyjątku tego nie będzie można stosować do sektora budowlanego Przyjęty załącznik nr 6 do rozporządzenia nr 987/2009 definiuje budownictwo szeroko. Obejmuje roboty związane z budową, naprawą, utrzymaniem, zmianą lub rozbiórką budynków, w tym m.in. roboty ziemne, właściwe roboty budowlane, montaż i demontaż prefabrykatów, prace wykończeniowe lub instalacyjne, przebudowy, renowacje, naprawy, demontaż, rozbiórki, konserwację, malowanie, czyszczenie i ulepszenia. To rozwiązanie ma szczególne znaczenie dla polskich przedsiębiorstw wysyłających do Niemiec monterów, instalatorów, ekipy wykończeniowe albo pracowników wykonujących naprawy na obiektach. Nie wystarczy stwierdzić, że pobyt trwa tylko jeden czy dwa dni. Najpierw trzeba ustalić charakter faktycznie wykonywanej pracy. Motywy reformy wyraźnie wskazują przy tym, że ustawodawca unijny świadomie potraktował budownictwo odmiennie, wskazując m.in. na skalę delegowania, nieprawidłowości wykrywane w tym sektorze oraz znaczenie danych dla działań kontrolnych właściwych organów. Zakwalifikowanie działalności jako budowlanej ma w praktyce znaczenie wykraczające poza samą procedurę A1. Przy wykonywaniu robót budowlanych w Niemczech przedsiębiorca powinien odrębnie analizować m.in. obowiązki związane z niemieckim prawem pracy, zgłoszeniami do Zoll, SOKA-BAU oraz podatkiem budowlanym. Problem relacji pomiędzy Freistellungsbescheinigung, SOKA-BAU i Zollamt a rozliczeniami z niemieckim kontrahentem omawiamy szerzej w odrębnym artykule.

Praca w dwóch lub kilku państwach to nie to samo co kolejne delegowania

Drugim kluczowym obszarem reformy jest art. 13 rozporządzenia nr 883/2004. Dotyczy on osoby, która normalnie wykonuje pracę w dwóch lub większej liczbie państw członkowskich. Jest to konstrukcja odmienna od delegowania w rozumieniu art. 12. W przypadku art. 12 punktem wyjścia jest działalność w jednym państwie i czasowe wysłanie pracownika do drugiego. Art. 13 dotyczy natomiast modelu, w którym wykonywanie pracy w więcej niż jednym państwie jest normalnym elementem aktywności danej osoby. Granica między tymi sytuacjami może mieć zasadnicze znaczenie. Przykładowo inżynier zatrudniony w Polsce może przez kilka miesięcy wykonywać konkretny projekt w Niemczech i następnie wrócić do Polski. Inny inżynier może zgodnie ze stałym modelem pracy każdego miesiąca wykonywać część obowiązków w Polsce, część w Niemczech, a część w Czechach. Mimo że fizyczne przekraczanie granicy występuje w obu przypadkach, analiza właściwego ustawodawstwa nie musi opierać się na tym samym przepisie. Rozporządzenie nr 987/2009 wymaga w tym zakresie oceny charakteru działalności i wszystkich istotnych okoliczności, a jego art. 14 rozróżnia działalność normalnie wykonywaną w kilku państwach od sytuacji objętych art. 12.

Znaczna część pracy w państwie zamieszkania i próg 25 procent

Przy wykonywaniu pracy w kilku państwach istotne znaczenie ma miejsce zamieszkania pracownika oraz to, czy wykonuje on tam znaczną część swojej działalności. Art. 14 ust. 8 rozporządzenia nr 987/2009 wskazuje w przypadku pracownika najemnego na czas pracy lub wynagrodzenie. W ramach ogólnej oceny udział poniżej 25% tych kryteriów jest wskaźnikiem, że znaczna część działalności nie jest wykonywana w danym państwie. Istotne doprecyzowanie przyniósł wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 4 września 2025 r. w sprawie C-203/24, Hakamp, ECLI:EU:C:2025:662. Trybunał wskazał, że dla ustalenia znacznej części pracy właściwa instytucja powinna sprawdzić, czy co najmniej 25% czasu pracy lub wynagrodzenia przypada na państwo zamieszkania. W ramach tego konkretnego testu nie należy uzupełniać tych kryteriów innymi okolicznościami. Trybunał potwierdził również, że ocena powinna uwzględniać sytuację przewidywaną na kolejnych 12 miesięcy kalendarzowych. Nie oznacza to jednak, że każdy przedsiębiorca może sprowadzić art. 13 do jednego prostego działania matematycznego. Najpierw trzeba ustalić m.in., czy w ogóle występuje normalna praca w kilku państwach, gdzie znajduje się miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów koordynacyjnych oraz jaki model aktywności powinien być oceniany. Dopiero później znaczenie uzyskuje proporcja czasu pracy lub wynagrodzenia.

Nowa obowiązkowa ponowna ocena po 24 miesiącach

Reforma wprowadza dodatkowy mechanizm kontroli takich sytuacji. Nowe brzmienie art. 14 ust. 10 rozporządzenia nr 987/2009 przewiduje, że ustalenie właściwego ustawodawstwa na podstawie art. 13 będzie obowiązywało maksymalnie przez 24 miesiące, przy uwzględnieniu sytuacji przewidywanej na kolejnych 12 miesięcy. Po upływie 24 miesięcy ustawodawstwo właściwe ma zostać ponownie ocenione w świetle sytuacji zainteresowanego. To rozwiązanie jest szczególnie istotne dla firm posiadających mobilnych managerów, handlowców, serwisantów, kierowników projektów czy pracowników technicznych stale działających w kilku państwach. Model pracy może bowiem ewoluować. Pracownik, który pierwotnie wykonywał znaczną część obowiązków w Polsce, dwa lata później może faktycznie koncentrować działalność w Niemczech. Reforma ogranicza możliwość traktowania raz wydanego ustalenia jako rozwiązania faktycznie bezterminowego.

Przepisy przejściowe mogą jednak utrzymać dotychczasowe ustawodawstwo nawet przez 10 lat

Zasady ponownej oceny po 24 miesiącach nie można analizować w oderwaniu od nowego art. 87b ust. 4 rozporządzenia nr 883/2004. Jeżeli zastosowanie nowych przepisów Tytułu II prowadziłoby do objęcia danej osoby ustawodawstwem innego państwa członkowskiego niż ustawodawstwo właściwe przed rozpoczęciem stosowania reformy, wcześniejsze ustawodawstwo będzie nadal stosowane przez okres przejściowy tak długo, jak długo sytuacja danej osoby pozostaje niezmieniona, maksymalnie jednak do upływu 10 lat od wejścia rozporządzenia zmieniającego w życie. Osoba zainteresowana może zrezygnować z korzystania z tego mechanizmu przejściowego. Regulacja ta może mieć duże znaczenie właśnie dla osób już obecnie normalnie wykonujących pracę w dwóch lub większej liczbie państw. W ich przypadku nie można więc automatycznie przyjąć, że po rozpoczęciu stosowania nowego art. 14 ust. 10 każda istniejąca sytuacja zostanie po 24 miesiącach oceniona wyłącznie według nowych reguł. Jednocześnie art. 87b ust. 4 wyraźnie stanowi, że opisany dziesięcioletni mechanizm nie dotyczy art. 12. Dla delegowania na podstawie art. 12 przewidziano odrębną regulację przejściową dotyczącą osób wysłanych przed datą rozpoczęcia stosowania nowego przepisu. To rozróżnienie ma istotne znaczenie praktyczne. Reforma może inaczej oddziaływać na nowo rozpoczynany model mobilności, inaczej na istniejący model pracy w kilku państwach, a jeszcze inaczej na delegowanie rozpoczęte przed datą zastosowania nowego art. 12.

Siedziba przedsiębiorstwa nie będzie oceniana wyłącznie na podstawie wpisu do rejestru

W przypadku ustalania właściwego ustawodawstwa znaczenie może mieć także pojęcie siedziby lub miejsca prowadzenia działalności pracodawcy. Nowe brzmienie art. 14 ust. 5a rozporządzenia nr 987/2009 wskazuje, że dla celów Tytułu II „registered office or place of business” oznacza siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności, w którym podejmowane są zasadnicze decyzje przedsiębiorstwa i wykonywane funkcje jego centralnej administracji. Ustalenie właściwego miejsca ma następować w ramach całościowej oceny czynników istotnych dla konkretnego przypadku. Przepis ten ma szczególne znaczenie tam, gdzie normy dotyczące osób pracujących w kilku państwach odwołują się do siedziby lub miejsca prowadzenia działalności pracodawcy. Sam formalny adres przedsiębiorstwa nie musi więc wyczerpywać analizy. Nie należy jednak utożsamiać tej regulacji z odrębną przesłanką art. 12, zgodnie z którą pracodawca wysyłający pracownika powinien normalnie prowadzić działalność w państwie wysyłającym. To powiązane, ale nieidentyczne zagadnienia. Art. 14 ust. 5a definiuje siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na potrzeby Tytułu II, natomiast przy art. 12 nadal odrębnie trzeba ocenić, czy pracodawca rzeczywiście normalnie prowadzi działalność w państwie, z którego pracownik jest wysyłany. Dla przedsiębiorcy jest to istotne także ekonomicznie. Model, w którym polska spółka funkcjonuje przede wszystkim jako podmiot rekrutujący pracowników kierowanych następnie niemal wyłącznie na zagraniczne projekty, wymaga innej analizy niż przedsiębiorstwo posiadające rzeczywistą działalność operacyjną, klientów, personel oraz zaplecze w Polsce i wykonujące czasowo określone kontrakty w Niemczech.

A1 pozostaje bardzo silnym dokumentem, ale jego wydanie nie zamyka sprawy na zawsze

Zaświadczenie A1 posiada szczególną pozycję w systemie koordynacji. Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie podkreślał, że dokument potwierdzający podleganie systemowi państwa wysyłającego zasadniczo wiąże instytucje oraz sądy państwa, w którym wykonywana jest praca, dopóki nie zostanie wycofany lub uznany za nieważny przez właściwą instytucję państwa wydającego. W wyroku z 6 września 2018 r., C-527/16, Alpenrind i in., ECLI:EU:C:2018:669, Trybunał potwierdził zasadniczą moc wiążącą A1, jednocześnie dokonując szerokiej wykładni zakazu zastępowania pracowników w stanie prawnym obowiązującym przed obecną reformą. Jednocześnie A1 nie może służyć jako ochrona modelu opartego na oszustwie. W wyroku wielkiej izby z 6 lutego 2018 r., C-359/16, Altun i in., ECLI:EU:C:2018:63, Trybunał dopuścił możliwość nieuwzględnienia certyfikatu przez sąd państwa przyjmującego w sytuacji oszustwa, jeżeli właściwej instytucji wydającej przedstawiono konkretne dowody wskazujące na oszustwo, a instytucja ta nie przeprowadziła w rozsądnym terminie ponownej kontroli podstaw wydania dokumentów. Reforma rozwija tę współpracę instytucjonalną. Nowy art. 19a rozporządzenia nr 987/2009 szczegółowo reguluje procedurę na wypadek wątpliwości co do ważności dokumentu lub prawidłowości faktów stanowiących podstawę jego wydania. Instytucja wydająca ma ponownie zbadać podstawy dokumentu, a w razie stwierdzenia błędu zasadniczo wycofać lub sprostować go w terminie 30 dni roboczych. Wycofanie lub sprostowanie dokumentu wywołuje przy tym skutek wsteczny. Jeżeli taki skutek prowadziłby do nieproporcjonalnych konsekwencji, reforma przewiduje mechanizmy pozwalające na ich odpowiednie ograniczenie. W przypadku oszustwa dokument powinien zostać wycofany lub sprostowany niezwłocznie, również ze skutkiem wstecznym. W praktyce zwiększa to znaczenie tego, czy stan faktyczny przedstawiony przy uzyskiwaniu A1 odpowiada późniejszemu sposobowi realizacji projektu.

Branża budowlana Polska-Niemcy będzie jednym z obszarów najbardziej wrażliwych na reformę

Przykład polskiej spółki budowlanej najlepiej pokazuje, dlaczego nowych przepisów nie należy analizować jako zbioru odrębnych formalności. Załóżmy, że przedsiębiorstwo posiada klientów w Polsce i Niemczech, a kolejne niemieckie kontrakty obsługuje poprzez rotujące ekipy. Część pracowników jest zatrudniana bezpośrednio przed wyjazdem. Kierownik projektu przemieszcza się regularnie pomiędzy Polską i Niemcami. Monterzy czasami wyjeżdżają tylko na dwa dni w celu wykonania poprawek. Firma posiada A1 dla większości zatrudnionych. Na gruncie reformy nie istnieje jedna odpowiedź dla całej grupy. W stosunku do pracownika rekrutowanego bezpośrednio dla projektu istotne może stać się trzymiesięczne wcześniejsze podleganie polskiemu ustawodawstwu. W odniesieniu do pracownika pozostającego przez kolejne okresy na niemieckich budowach znaczenie uzyskują zasady 24 miesięcy i przerwy przed ponownym zastosowaniem art. 12. Przy stale mobilnym kierowniku projektu trzeba natomiast rozważyć, czy jego sytuacja nie mieści się już w art. 13 dotyczącym normalnej pracy w kilku państwach. Dwudniowy wyjazd montera również nie powinien automatycznie zostać uznany za business trip. Jeżeli wykonuje on montaż, naprawę albo inną usługę budowlaną, będzie to jakościowo inna sytuacja niż udział managera w negocjacjach. Co więcej, branża budowlana została wyłączona z trzydniowego wyjątku od obowiązku wcześniejszego zgłoszenia. Ten przykład pokazuje rzeczywisty problem przedsiębiorstwa: nie chodzi o posiadanie „procedury A1”, lecz o dopasowanie sposobu zatrudniania, planowania projektów i rotacji personelu do właściwej podstawy prawnej.

Cyfrowe A1 i ESSPASS – to odrębna reforma, która dopiero przechodzi proces legislacyjny

W dyskusji o nowych zasadach delegowania pojawia się również cyfryzacja dokumentów A1. Trzeba jednak oddzielić dwa procesy legislacyjne. Reforma rozporządzeń nr 883/2004 i 987/2009 została już przyjęta przez Radę 28 września 2026 r. Natomiast 15 września 2026 r. Komisja Europejska przedstawiła odrębny projekt COM(2026) 980 final dotyczący European Social Security Pass – ESSPASS. Jest to na obecnym etapie wniosek legislacyjny skierowany do Parlamentu Europejskiego i Rady, a nie obowiązujące prawo. Projekt zakłada stworzenie ram dla elektronicznego funkcjonowania dokumentów zabezpieczenia społecznego i ich transgranicznej weryfikacji. Nie należy jednak informować przedsiębiorców, że wraz z reformą przyjętą 28 września 2026 r. został już wprowadzony obowiązkowy ESSPASS. To dwa powiązane tematycznie, lecz odrębne procesy legislacyjne

Co reforma oznacza dla polskich przedsiębiorców działających w Niemczech?

Największa zmiana nie polega na samym wydłużeniu jednego terminu z miesiąca do trzech miesięcy. Reforma przesuwa ciężar systemu w stronę wcześniejszej kwalifikacji sytuacji pracownika i większej możliwości jej transgranicznej weryfikacji. Informacje o pracy za granicą mają być przekazywane przed rozpoczęciem aktywności, państwa otrzymują bardziej sformalizowane instrumenty wymiany informacji, A1 będzie podlegało określonym procedurom ponownej kontroli, a przy pracy w kilku państwach ustawodawstwo ma być okresowo oceniane ponownie. Jednocześnie przepisy przejściowe mogą przez wiele lat chronić niektóre istniejące konfiguracje przed natychmiastowym przejściem na nowe zasady. Dla przedsiębiorstwa oznacza to, że problem ubezpieczenia społecznego coraz trudniej będzie oddzielić od planowania operacyjnego. Ubezpieczenia społeczne są przy tym tylko jednym z elementów kwalifikacji transgranicznego modelu zatrudnienia. Ten sam sposób realizacji kontraktu może wymagać odrębnej oceny z perspektywy niemieckiego podatku od wynagrodzeń oraz opodatkowania działalności samego przedsiębiorstwa. W przypadku firm budowlanych szczególne znaczenie mają dlatego zarówno zasady dotyczące Lohnsteuer w Niemczech, jak i ryzyko powstania zakładu podatkowego polskiej firmy w Niemczech. Są to odrębne reżimy prawne i żadnego z nich nie można automatycznie wyprowadzać z faktu posiadania albo braku A1. Przy kalkulacji kontraktu w Niemczech znaczenie może mieć sposób rekrutacji pracowników, przewidywany okres projektu, ich wcześniejsza historia ubezpieczeniowa, inne równolegle wykonywane projekty, rzeczywista działalność firmy w Polsce, częstotliwość rotacji personelu oraz to, czy określone osoby są faktycznie delegowane do jednego państwa, czy normalnie pracują w kilku państwach. Błędna kwalifikacja nie jest jedynie problemem dokumentacyjnym. Może prowadzić do sporu o państwo właściwe dla składek, konieczności korekt rozliczeń, angażowania instytucji dwóch państw oraz kosztów organizacyjnych związanych z kontrolą. Jednocześnie samo niedochowanie przyszłego obowiązku wcześniejszego wystąpienia o A1 nie będzie automatycznie oznaczało przejścia pracownika do systemu państwa wykonywania pracy. To dwa odrębne zagadnienia prawne. W projekcie o niskiej marży konsekwencje sporu dotyczącego składek, korekt albo reorganizacji modelu zatrudnienia mogą mieć znaczenie dla rentowności całego kontraktu. Jednocześnie reformy nie należy traktować jako powodu do profilaktycznej zmiany każdego istniejącego modelu. Wiele przedsiębiorstw prawidłowo korzystających obecnie z art. 12 nadal będzie mogło stosować tę konstrukcję. Problemem jest przede wszystkim model oparty na założeniu, że A1 jest powtarzalną formalnością niezależną od realnego sposobu prowadzenia działalności.

Jak przygotować model delegowania do Niemiec do nowych zasad?

Przygotowanie przedsiębiorstwa nie powinno polegać na mechanicznym stworzeniu kolejnej checklisty dla działu kadr. W pierwszej kolejności warto ustalić, jakie modele mobilności rzeczywiście występują w przedsiębiorstwie. Innej analizy wymaga jednorazowe wysłanie istniejącego zespołu na konkretną budowę w Niemczech, innej regularne zatrudnianie pracowników bezpośrednio przed rozpoczęciem zagranicznego projektu, jeszcze innej permanentna praca managerów lub serwisantów pomiędzy Polską, Niemcami i kolejnymi państwami. Znaczenie ma także to, czy chodzi o model istniejący już przed rozpoczęciem stosowania reformy, czy o nową organizację pracy. Przepisy przejściowe powodują, że dwa faktycznie podobne modele działalności mogą w określonym okresie podlegać odmiennym regułom wyłącznie dlatego, że rozpoczęły się w innym momencie. Następnie znaczenie ma spójność tego modelu z dokumentacją przedsiębiorstwa. Umowa o pracę, miejsca wykonywania pracy, kontrakty z klientami, harmonogramy, dokumentacja delegowania i informacje przekazywane ZUS powinny odzwierciedlać faktyczny sposób działania firmy. W przypadku działalności w Niemczech osobno powinna zostać oceniona zgodność z tamtejszymi wymogami dotyczącymi delegowania, wynagrodzeń, zgłoszeń oraz – zależnie od modelu – ewentualnego Arbeitnehmerüberlassung. Zaświadczenie A1 nie zastępuje tej analizy.

FAQ – delegowanie pracowników do Niemiec, A1 i reforma UE

Czy od 2026 r. pracownik musi być ubezpieczony w Polsce przez trzy miesiące przed wyjazdem do Niemiec?

Nie. Nowe przepisy nie są jeszcze stosowane, a kluczowe zmiany mają zacząć obowiązywać po upływie 24 miesięcy od wejścia nowelizacji w życie. Ponadto wymóg trzech miesięcy trzeba czytać dokładnie w kontekście art. 14 ust. 1 dotyczącym osoby rekrutowanej z zamiarem wysłania jej do innego państwa; nie jest to po prostu wymóg trzymiesięcznego zatrudnienia u tego samego polskiego pracodawcy.

Czy A1 trzeba będzie uzyskać przed rozpoczęciem pracy w Niemczech?

Nowe przepisy zasadniczo wymagają poinformowania właściwej instytucji i wystąpienia o zaświadczenie przed rozpoczęciem działalności objętej art. 12. Jeżeli dokument nie zostanie wydany od razu, przewidziane jest automatyczne potwierdzenie otrzymania wniosku. Brak wykonania tego obowiązku nie będzie jednak sam w sobie automatycznie zmieniał właściwego ustawodawstwa

Czy na dwudniowy wyjazd do Niemiec A1 nie będzie już potrzebne?

Nie można przyjąć takiej generalnej zasady. Reforma przewiduje określony wyjątek od wcześniejszej procedury dla aktywności trwających maksymalnie trzy kolejne dni w okresie 30 dni, ale wyjątek nie obejmuje działalności budowlanej. Odmiennie traktowana jest również business trip, czyli określona aktywność niesprowadzająca się do świadczenia usług lub dostawy towarów.

Czy praca pracownika raz w Polsce, a raz w Niemczech zawsze oznacza art. 13?

Nie. Art. 13 dotyczy normalnego wykonywania pracy w dwóch lub większej liczbie państw, podczas gdy art. 12 reguluje czasowe wysłanie pracownika do innego państwa. Rozróżnienie zależy od charakteru i organizacji aktywności, a nie wyłącznie od liczby przekroczeń granicy.

Czy 25% pracy w Polsce gwarantuje pozostanie w ZUS?

Nie w każdym przypadku. Próg 25% ma konkretne znaczenie przy ustalaniu, czy osoba normalnie pracująca w kilku państwach wykonuje znaczną część pracy w państwie zamieszkania. TSUE w sprawie Hakamp, C-203/24, ECLI:EU:C:2025:662 potwierdził znaczenie czasu pracy lub wynagrodzenia i wykluczył zastępowanie tego testu innymi kryteriami, ale najpierw trzeba ustalić, czy dana sytuacja w ogóle podlega art. 13.

Czy po reformie każde ustalenie dotyczące pracy w kilku państwach trzeba będzie zmieniać po 24 miesiącach?

Nowy art. 14 ust. 10 przewiduje ponowną ocenę po maksymalnie 24 miesiącach. Dla części sytuacji istniejących już przed rozpoczęciem stosowania reformy art. 87b ust. 4 przewiduje jednak możliwość dalszego stosowania wcześniejszego ustawodawstwa przy niezmienionej sytuacji, maksymalnie przez 10 lat od wejścia rozporządzenia zmieniającego w życie.

Czy prawidłowe A1 oznacza, że niemiecki Zoll nie może zakwestionować sposobu zatrudnienia pracownika?

A1 wiąże się z właściwym ustawodawstwem zabezpieczenia społecznego i ma istotną moc prawną, lecz nie zastępuje niemieckich obowiązków wynikających z prawa pracy, AEntG, MiLoG czy przepisów dotyczących użyczania pracowników. W określonych sytuacjach dokument może ponadto podlegać procedurze ponownej weryfikacji przez właściwe instytucje.

Czy cyfrowy ESSPASS już obowiązuje?

Nie. ESSPASS jest elementem odrębnego pakietu przedstawionego przez Komisję Europejską 15 września 2026 r. i na dzień 2 października 2026 r. pozostaje projektem legislacyjnym wymagającym przyjęcia przez prawodawcę unijnego.

Konkluzje

Reforma unijnej koordynacji zabezpieczenia społecznego jest jedną z ważniejszych zmian ostatnich lat dla przedsiębiorstw prowadzących transgraniczną działalność w Unii Europejskiej. Nie zmienia podstawowej zasady, że przy spełnieniu warunków pracownik czasowo wysłany do Niemiec może nadal podlegać polskiemu systemowi ubezpieczeń społecznych. Zmienia jednak część warunków oraz znacznie wzmacnia procedurę weryfikacji tego modelu. Szczególnego znaczenia nabierze wcześniejsza sytuacja ubezpieczeniowa osób zatrudnianych w celu wysłania za granicę, kontrola 24-miesięcznych okresów, reguły dotyczące ponownego delegowania, obowiązek wcześniejszego występowania o A1 oraz ponowna ocena sytuacji osób normalnie pracujących w kilku państwach. Jednocześnie przepisy przejściowe powodują, że przy ocenie konkretnego przedsiębiorstwa znaczenie będzie miał nie tylko jego model działalności, lecz także moment, w którym określony model mobilności został rozpoczęty. Dla branży budowlanej reforma jest szczególnie istotna, ponieważ ustawodawca unijny wyłączył szeroko rozumiane prace budowlane z trzydniowego wyjątku od wcześniejszej procedury A1. Jednocześnie nowe pojęcie business trip może ograniczyć formalności przy rzeczywistych podróżach biznesowych, ale nie powinno być utożsamiane z krótkotrwałym świadczeniem usług w Niemczech. Nowy obowiązek wcześniejszego występowania o A1 również wymaga precyzyjnego rozumienia. Jego naruszenie może wiązać się z proporcjonalnymi środkami przewidzianymi przez prawo krajowe, ale zgodnie z wyraźnym założeniem reformy nie prowadzi automatycznie do zmiany ustawodawstwa właściwego dla zabezpieczenia społecznego. Najważniejsza zmiana z perspektywy zarządu przedsiębiorstwa jest jednak bardziej fundamentalna: A1 coraz mniej powinno być traktowane jako samodzielny dokument kadrowy, a coraz bardziej jako rezultat prawidłowo zaprojektowanego modelu działalności transgranicznej. Przy projektach Polska-Niemcy to właśnie zgodność modelu zatrudnienia, rzeczywistej działalności przedsiębiorstwa, harmonogramu pracy i dokumentacji będzie decydowała o bezpieczeństwie całej struktury.

---

W przypadku jakichkolwiek pytań w sprawach związanych z A1 i delegowaniem pracowników do Niemiec zapraszamy do kontaktu pod adresem e-mail kontakt@kancelaria-pozniak.pl lub pod numerem telefonu +48 665 246 969.